کد خبر: ۱۵۰۵۵

تاریخ: ۲۷ بهمن ۱۳۹۸ - ۱۸:۲۷

مجتبی ثابتی

محدوده اختیارات مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه

بعد از تصویب قانون اساسی کشور بین قوای مجریه و مقننه اختلاف بوده است که آیا مجلس اختیار اصلاح بودجه را دارد یا خیر؟ و آیا لوایح بودجه نیز می‌بایست مانند لوایح عادی رسیدگی شود یا محدودیت خاصی بر رسیدگی به لوایح بودجه وجود دارد؟و راهکار حل این تعارض‌ها و اختلاف نظرات چیست؟

مجتبی ثابتی در یادداشتی نوشت: یکی از مواردی که بعد از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران همواره بین قوای مجریه و مقننه محل اختلاف بوده است موضوع اختیارات و صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی در تصویب بودجه سالانه کل کشور می‌باشد که حل این مسئله در بند 6 سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری مورد تاکید قرار گرفته است.قوه مجریه عموماً معتقد بوده است بر طبق اصل 52 قانون اساسی « بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مقررات مقرر در قانون خواهد بود» و بر اساس اصل 126 قانون اساسی « رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و می تواند آن را بر عهده دیگری گذارد» لذا صرفاً دولت موظف به تهیه بودجه است و انجام هرگونه تغییرات در آن وظیفه دولت بوده و مجلس نمی تواند راساً به تغییر یا اصلاح بودجه اقدام کند و مجلس صرفاً حق دارد بودجه را تصویب یا رد کند در مقابل مجلس شورای اسلامی در طول ادوار گذشته معتقد بوده است که ذکر عبارت «رسیدگی و تصویب» در اصل 52 قانون اساسی بیان گر آن است که لایحه بودجه نیز همانند لوایح عادی می تواند دستخوش اصلاح قرار گیرد زیرا بر طبق اصل 75 قانون اساسی«طرح های قانونی و پیشنهاد ها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می کنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه های عمومی می انجامد در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید منظورشود» لذا مجلس شورای اسلامی اختیار اصلاح لایحه بودجه را با در نظر گرفتن شرایط این اصل خواهد داشت.

این تعارض دیدگاه ها بین مجلس و قوه مجریه سه سوال را به ذهن متبادر می کند که اولاً آیا مجلس اختیار اصلاح بودجه را دارد یا خیر؟  و دوماً آیا لوایح بودجه نیز می بایست مانند لوایح عادی رسیدگی شود یا محدودیت خاصی بر رسیدگی به لوایح بودجه وجود دارد؟ و سوماً راهکار حل این تعارض ها و اختلاف نظرات چیست؟

در پاسخ به پرسش اول باید گفت که بین حقوقدانان سه نظر وجود دارد:

1ـ عده ای از حقوقدانان معتقدند که به دلیل فقدان محدودیت قانونی برای رسیدگی و تصویب بودجه توسط مجلس قائل به اختیارات گسترده مجلس برای تصویب آن می باشند آن ها معتقدند با توجه به ساختار نیمه ریاستی نیمه پارلمانی جمهوری اسلامی ایران که منجر به تقویت نقش مجلس نسبت به قوه مجریه در اصول متعدد قانون اساسی شده است لذا در مورد تصویب بودجه نیز این جایگاه برتر قوه مقننه می بایست ملحوظ گردد و اگر نقش قوه مقننه در تصویب لایحه بودجه کمرنگ گردد قوه مجریه عملکرد مناسبی نخواهد داشت برای مثال به زعم تاکید همه صاحبنظران برای کمرنگ شدن وابستگی بودجه به نفت، متاسفانه  بودجه سال 1399 همچنان متکی به نفت و فشار مالیاتی بر  بخش تولید و اقشار کم درآمد است در حالی که بنا بر آمار رسمی  مجموع درآمد (خالص دریافتی) پزشکان در سال ۹۷ حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان برآورد می شود که مالیات آن حدود ۷۰۰۰ میلیارد تومان خواهد بود. مجموع فرار مالیاتی پزشکان و وکلا حدود ۱۹ هزار میلیارد تومان است. به عبارت دیگر، میزان فرار مالیاتی پزشکان و وکلا معادل ۴۵ درصد یارانه نقدی پرداختی به مردم است لذا اگر مجلس حق اصلاح و تغییر سیاست های بودجه ای دولت را نداشته نباشد این موضوع تالی فاسد به همراه خواهد داشت.
2 ـ دسته دیگر معتقدند اختیارات گسترده مجلس در خصوص تصویب بودجه منجر به تغییرات عمده و دگرگونی اساسی لایحه پیشنهادی دولت می شود و لایحه بودجه را عملاً تبدیل به طرح بودجه می کند که این امر مغایر اصل 52 قانون اساسی می باشد.
3ـ برخی از حقوق دانان نیز راه میانه را انتخاب کرده اند و معتقدند که مجلس با در نظر گرفتن مصالح و منافع عمومی می تواند لایحه بودجه را جرح و تعدیل کند بدون آن که موجودیت بودجه را بر هم بزند و دلیل تصویب اصل 75 قانون اساسی هم دادن اختیارات به مجلس جهت اصلاح لایحه البته با در نظر گرفتن محدودیت هایی بوده است. که البته به نظر می رسد دیدگاه اخیر با اصول قانون اساسی هماهنگی بیشتری داشته و مجلس می تواند در رسیدگی خود لایحه بودجه را اصلاح، رد یا تصویب کند.

در پاسخ به پرسش دوم باید گفت که تصویب لایحه بودجه همانند لوایح عادی نیست و از محدودیت های بیشتری بر خوردار است برای مثال با توجه به اصل اختصاص درآمد های قطعی به هزینه های قطعی و غیر قابل تصمیم گیری، مجلس مجاز به کاهش این هزینه ها نیست یا اینکه مفاد بودجه می بایست خالی از احکام غیر بودجه ای باشد و مجلس این اختیار را ندارد تا ضمن تصویب بودجه، قانونگذاری نماید البته مجلس می تواند تغییرات جزئی در ارقام بودجه دهد ولی به هر حال تصویب نهایی بودجه با مجلس است.

در پاسخ به پرسش سوم باید گفت با توجه به ابهامات قابل توجه در نظام بودجه ریزی کشور از جمله حدود اختیارات مجلس در تغییر و اصلاح ارقام و احکام و سقف لوایح بودجه پیشنهاد می شود قانون بودجه ریزی کشور که مبتنی بر همکاری و تعامل مجلس و قوه مجریه باشد، توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شود تا از زمان تدوین بودجه در قوه مجریه تا تصویب آن توسط مجلس، تمامی مراحل آن  برمبنای تعامل دوقوه احصا و بیان گردد.